Rôle du Parlement, liens avec l’exécutif, réformes menées et chantiers institutionnels prioritaires... Nous avons demandé à Bernard Accoyer, ancien président Les Républicains de l’Assemblée nationale et à Jean-Pierre Bel, ex-président socialiste du Sénat, de partager leur expérience et leur analyse des arcanes du pouvoir législatif dans notre pays. Entretien croisé.

Propos recueillis par Louis Chahuneau, Sandra Elouarghi et Maïna Marjany

Vous avez tous deux été élus présidents d’une assemblée parlementaire. Est-ce une consécration d’accéder à un tel poste dans un parcours politique ? 

Jean-Pierre Bel : Je ne le qualifierais pas de cette manière-là, parce que si c’est un accomplissement, cela pourrait vouloir dire qu’il y a un plan de carrière, alors que ce qui a caractérisé notre engagement politique, nous qui sommes du vieux monde, c’est un engagement qui était lié à des convictions, avec l’idée que nous étions là pour servir nos concitoyens, ceux qui nous avaient fait confiance en nous élisant à des postes soit de maire, soit de parlementaire. Donc ce n’est pas un aboutissement, mais un très grand honneur que d’être en première ligne pour servir la République et nos idées. 

Bernard Accoyer : Je n’avais jamais imaginé devenir un jour parlementaire et encore moins président d’une assemblée parlementaire. Ma vie a d’abord été celle d’un médecin, d’un chirurgien extrêmement accaparé par son travail, mais en étant également préoccupé par les règles, les lois et les contraintes, dont j’avais compris qu’elles avaient toujours pour origine une décision politique. C’est probablement pour cela que je me suis engagé, en me disant que si ça ne me convenait pas, je n’avais qu’à aller voir et changer les choses. Je me suis présenté à une mairie, j’ai été élu, puis j’ai tout de suite pensé que si je voulais vraiment influencer le cours des choses, il fallait devenir parlementaire. Là, j’ai été très honoré de fouler les carreaux noir et blanc de l’Assemblée nationale. C’est une réelle émotion, on a l’impression de rentrer dans l’Histoire. Par la suite, je n’ai jamais été nommé ni secrétaire d’État ni ministre. J’entendais dire « oui, Bernard ce serait bien », mais comme ça n’a jamais été fait et que j’avais présidé le plus gros groupe parlementaire de la Ve République [363 députés UMP entre 2004 et 2007, NDLR], je me suis dit que j’allais viser la présidence de l’Assemblée nationale. Il y avait des réformes à faire, j’avais envie de m’y atteler. Mes collègues, qui étaient assez nombreux, ont reconnu le travail que j’avais fait au sein du groupe et m’ont très largement élu [le 26 juin 2007, NDLR]. 

Avez-vous rencontré des difficultés, en tant que président d’une assemblée, sur le plan institutionnel ? 

J. P. B. : Bernard et moi étions dans des situations assez différentes, le Sénat n’est pas le clone de l’Assemblée nationale et le contexte n’est pas le même. Bernard vient de parler de cette confortable majorité qui lui a permis de gouverner l’Assemblée, moi, c’était tout le contraire. J’ai été élu le 1er octobre 2011 avec seulement quatre voix de plus que la majorité (179 voix pour une majorité absolue à 175 voix). La deuxième complication est liée à la nature même du Sénat. À l’époque, le président de la République était Nicolas Sarkozy, j’étais donc dans l’opposition à la majorité nationale. La difficulté du Sénat est qu’il se doit à la fois d’exister, c’est-à-dire d’être capable de présenter un contre-projet et en même temps de pouvoir s’opposer. Notre obsession a donc été d’éviter ce que nous avons appelé le « syndrome de la page blanche ». 

Lorsque le président et son gouvernement nous soumettent un budget, nous proposons un contre-budget et nous essayons de construire quelque chose sans donner le sentiment que nous sommes dans une obstruction stérile. Nous avons essayé de développer des liens avec l’Assemblée nationale et Bernard Accoyer peut en témoigner, puisque nous avions décidé de nous voir régulièrement, une fois par mois, dans des conditions très cordiales. Ensuite, il y a des difficultés inhérentes au Sénat lui-même : le mode de votation, très différent de celui de l’Assemblée, provoque d’une certaine manière un absentéisme contre lequel j’ai essayé de lutter. Une autre difficulté était l’articulation entre le temps des commissions et le temps des séances. Je trouvais anormal qu’il puisse y avoir 8 000 amendements en commission et puis, d’un coup, 11 000 amendements en séance. Je pense que le président Accoyer a également été sur cette position de lutter contre la dérive des procédures imposées par l’exécutif.

Quelles ont été les principales réformes que vous avez menées ?

B. A. : J’étais très partisan d’une réforme constitutionnelle et du règlement. Quand je suis élu en 2007 à la présidence de l’Assemblée, je suis déjà député depuis 1993, j’ai connu à la fois la majorité et l’opposition, donc j’ai ma petite idée sur ce que je crois bon pour la maison. Il se trouve que le président Nicolas Sarkozy voulait une réforme constitutionnelle et c’est ainsi que j’ai imaginé une réforme contestée, mais qui a introduit un changement considérable, le temps législatif programmé, mettant un terme à l’obstruction parlementaire que l’on connaissait depuis la première alternance, en 1982, un an après l’élection de François Mitterrand. Cette disposition, utilisée par l’exécutif, permet de discuter pendant une cinquantaine d’heures s’il le faut – ce qui est considérable – sur les textes qui font polémique. Cela évite de prendre des mesures autoritaires qui restreignent le débat parlementaire. Je suis fier de cette réforme, qui est la plus importante que j’ai menée. 

J. P. B. : Au Sénat, nous avons aussi voulu renforcer la participation de tous au travail législatif. Un premier principe auquel j’ai tenu était de confier la présidence de la commission des finances à un membre de l’opposition. C’est ainsi que Philippe Marini, membre de l’UMP, a obtenu le poste. Nous avons aussi voulu nous rapprocher des territoires. Nous avons mis en place des états généraux de la démocratie territoriale, qui consistaient à faire venir à Paris, pendant deux journées, un millier d’élus locaux de tous les départements de France pour s’exprimer sur les institutions et en particulier sur des points qui faisaient débat à l’époque : le rôle des régions, des départements, des conseillers territoriaux. 

Nous avons également créé une commission de contrôle de l’application des lois, parce que c’est bien joli d’en voter régulièrement, mais leur application réglementaire n’est pas toujours évidente et un certain nombre de dispositions voulues par les lois se perdent dans les limbes administratifs. Enfin, j’ai voulu créer une délégation aux outre-mer, parce que j’avais ressenti le rôle tout particulier de ces territoires pour représenter la République.

Au-delà des réformes sur le débat parlementaire, vous vous êtes tous les deux penchés sur le fonctionnement interne de votre assemblée pour tenter d’en gommer les dérives…

J. P. B. : Nous avons envisagé, d’ailleurs conjointement, de renforcer la transparence de nos assemblées et c’est pour cela que, plus tard, nous sommes arrivés à un contrôle effectif, par la Cour des comptes, des finances du Sénat et de l’Assemblée nationale. Nous avons, les uns et les autres, voulu régler par ailleurs cette question de la réserve parlementaire, qui était une espèce de fantasme, grâce à une répartition plus proportionnelle des sommes allouées et de manière générale, supprimer les spécificités injustifiées du statut du sénateur.

B. A. : De mon côté, j’ai instauré le droit de tirage pour l’opposition dans le cadre des missions d’enquête parlementaire, qui sont des outils puissants d’investigation. Et j’ai pu mettre en place un dispositif pour gérer et contrôler les groupes d’intérêt, les lobbyistes. J’ai également innové en m’inspirant du parlement canadien et installé à l’Assemblée un déontologue pour que les questions déontologiques qui touchent à l’exercice des mandats soient explorées et connues. Enfin, nous avons accordé beaucoup d’importance à l’évaluation des lois, en particulier pour voir ce qu’il était advenu des études d’impact, parce que les gouvernements multiplient les projets de loi sans forcément en mesurer les effets. Prenons par exemple le sujet de la question énergétique en France, sur lequel je travaille énormément depuis mon retrait de la vie politique. J’avais vu arriver la crise de l’électricité que nous vivons aujourd’hui, avec une explosion des prix à la veille des élections, mais tout cela n’aurait pas existé si les textes avaient été accompagnés d’une étude d’impact digne de ce nom.

Jean-Pierre Bel, vous avez la spécificité d’avoir exercé les fonctions de président du Sénat à la fois dans l’opposition et dans la majorité. Avez-vous eu l’impression de mieux remplir votre rôle de contre-pouvoir en étant dans l’opposition ?

J. P. B. : Comme mentionné au début de nos échanges, notre idée était de ne surtout pas faire du Sénat un bastion de l’opposition, de ne pas faire une obstruction systématique. Donc, lors de la première période, nous avons fait bloc par rapport à des réformes, à l’image de ce que nous étions politiquement, par exemple le droit de vote des étrangers. Nous avons aussi fait voter un budget au Sénat qui était l’incarnation de ce que la gauche de l’époque défendait comme objectif. 

Mais tout s’est compliqué en 2012, car lorsque François Hollande a été élu, j’ai perdu la majorité sénatoriale à cause de la défection d’un certain nombre de groupes, comme les communistes, qui n’ont pas voté le budget de Jean-Marc Ayrault, par exemple. Je suis alors devenu un personnage assez inédit de la Ve République, minoritaire dans sa propre assemblée.

Et vous, Bernard Accoyer, avez-vous été confronté à des difficultés au sein de votre groupe ou dans vos relations avec l’exécutif ?

B. A. : Il est certain que le rôle d’un président d’assemblée est beaucoup plus simple quand il y a une majorité claire qui correspond à la sensibilité politique du président et du Premier ministre. Je n’ai pas connu de situation de cohabitation, mais il y a toujours, dans les majorités, des dissensions et des différends, qui ne sont pas que politiques. Si, entre le président de l’Assemblée et les parlementaires ou l’exécutif, il y a des différences d’interprétation ou des querelles de coqs, cela peut créer des problèmes et j’ai eu ce type de situation à gérer. Quand je voyais arriver des difficultés avec l’exécutif, j’allais les voir et je leur disais qu’on allait tous y perdre. L’avantage du rôle d’un président d’assemblée parlementaire, c’est qu’il est un interlocuteur important et incontournable pour l’exécutif. C’est le cas pour l’Assemblée, mais aussi pour le Sénat, qui est connu pour être plus pondéré, moins impulsif.

Le Parlement a pour mission de voter les lois, mais aussi de contrôler et d’évaluer l’action du gouvernement. Ces missions sont-elles suffisamment exercées aujourd’hui, notamment au regard du temps de séance qui leur est consacré ?

J. P. B. : Je ne pense pas que ce soit une question de temps de séance accordé, mais plutôt de vérification de l’efficacité des politiques publiques. Il faut se donner les moyens de cette vérification. Par exemple, pour le travail en commission, on aurait tout à fait intérêt à se rapprocher du monde universitaire, professionnel, associatif et syndical pour examiner les textes qui nous sont soumis. Ensuite, il faut trouver la bonne méthode d’évaluation, à travers des études d’impact, pour vérifier l’efficacité des politiques publiques. C’est pourquoi la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois nous avait paru importante. Cette commission a malheureusement été supprimée au Sénat en 2014, certainement pour des questions d’actualité et d’adaptation par rapport à de nouvelles données. J’ai d’ailleurs noté que le gouvernement actuel a tiré les conséquences de cela puisqu’en Conseil des ministres, il y a périodiquement une évaluation des politiques publiques et des lois qui sont votées.

B. A. : Les gouvernements légifèrent à tort et à travers, ce qui conduit à un excès de normes et de lois, compliquant la vie des citoyens et des entrepreneurs. Avec les semaines de contrôle, les missions d’information et la place donnée à l’opposition, les outils pour contrôler l’action du gouvernement existent déjà, mais il faut davantage les mettre en œuvre. Les gouvernements et les ministres aiment produire des textes, faire plaisir à Untel ou Untel, mais ce n’est pas sérieux. Je pense que le contrôle devrait être plus important pour que les assemblées légifèrent moins.

Abstention en hausse, partis traditionnels en difficulté… Avez-vous l’impression que la Ve République est à bout de souffle ?

J. P. B. : Je ne pense pas que ce soit la Ve république et nos institutions qui contribuent à l’abstention, mais le fossé permanent qui se crée entre les citoyens et ceux qui les représentent. Notre démocratie produit une incompréhension, souvent de l’ignorance, voire de l’indifférence sur la chose publique. C’est ce qui me désole le plus. Il faut trouver un moyen de moderniser les institutions, mais je dédouane la Ve République. 

B. A. : Je partage le diagnostic général de Jean-Pierre. Ce n’est pas la Ve République qui est à bout de souffle, c’est la démocratie qui est malmenée, parce qu’au fil du temps on en sous-estime la valeur. Ce n’est pas le cas uniquement en France ; toutes les démocraties sont secouées par des crises. Avant de casser des institutions qui sont pratiquement les plus anciennes de notre histoire républicaine et de dire qu’on jette ça aux orties, il faut bien essayer de comprendre pourquoi ça ne va pas. Je pense qu’il y a une sorte de malaise dans la démocratie parce que l’excès de droit finit par tuer le droit. Le droit de chaque individu peut remettre en cause l’intérêt général. Il s’agit d’un équilibre extrêmement fragile, qu’il faut respecter. Les fake news, les réseaux sociaux, l’immédiateté des chaînes d’information en continu, etc., ont tendance à caricaturer les défauts du système démocratique.

J. P. B. : Je me permets de revenir sur un point frappant. J’ai eu l’occasion de me rendre dans de nombreuses régions du monde et partout, on retrouve cette question de la crise des démocraties. La Constitution française a le mérite d’avoir une certaine stabilité, qu’il faut conserver. À gauche, nous avons été les premiers à la critiquer, pour ensuite constater que nous pouvions très bien évoluer dans la Ve République.

Véritable serpent de mer, l’instauration d’une dose de proportionnelle est toujours en suspens. Que pensez-vous d’une telle réforme ?

J. P. B. : J’y suis favorable, mais de façon extrêmement modérée. Cela permettrait de faire en sorte que les forces politiques qui ont une réelle existence au plan national ne soient pas absentes de nos hémicycles.

B. A. : Je n’y suis pas favorable, parce que les partis minoritaires peuvent nouer des alliances avec d’autres partis, trouver des accords législatifs et être représentés au Parlement. La proportionnelle pose un problème, qui est celui des partis charnières. Même avec une simple dose de proportionnelle, on peut se retrouver avec des majorités qui ne sont pas stables. Pendant la IIIe et la IVe République, les gouvernements étaient renversés toutes les trois semaines. La stabilité gouvernementale est un élément essentiel pour un pays et elle est permise par le scrutin majoritaire. Nous sommes dans un parlementarisme rationalisé qui reconnaît le fait majoritaire avec ses inconvénients et ses règles. L’intérêt général, c’est que le pays soit gouverné efficacement, qu’il y ait une alternance. L’une de mes grandes convictions, c’est que la démocratie est l’alternance entre la droite et la gauche. S’il n’y a pas cette balance, un jour ou l’autre, nous aurons des majorités qui ne seront plus républicaines ou démocratiques.

Le rôle du Parlement sous Emmanuel Macron a-t-il évolué ?

J. P. B. : La gouvernance d’Emmanuel Macron est très verticale et managériale, ce qui n’est pas une bonne chose selon moi, parce qu’un pays n’est pas une entreprise. Le président a une conduite très solitaire du pouvoir, il n’y a quasiment pas de parti politique auprès de lui, on l’a vu lors des dernières élections territoriales, où le parti présidentiel n’a pas existé. Ce qui est très frappant pour moi, c’est que le président a éliminé beaucoup de ceux qui l’avaient porté au pouvoir au départ. Je crois que ce qui caractérisera cette mandature, au moins pour le Parlement, c’est la toute-puissance du président sur les institutions et sur les assemblées. L’Assemblée nationale ayant le dernier mot, nous sommes dans un système extrêmement verrouillé aujourd’hui. 

B. A. : Je partage cette analyse, confortée par l’inexpérience des parlementaires, qui n’ont pas la capacité de faire valoir leur point de vue. L’absence d’un parti structuré, solide et majoritaire avec une doctrine qui énonce clairement les choses et l’absence, au sein de La République en marche, de personnalités fortes qui soient capables d’aller voir le président et de dire « là, il faudrait faire autrement », comme cela s’est toujours passé sous la Ve jusqu’à présent, sont préoccupantes.

Qu’avez-vous pensé de son initiative sur la convention citoyenne pour le climat ?

B. A. : C’est, selon moi, l’anti-démocratie : un groupe minoritaire qui a ses idées sur l’environnement et qui a formaté un groupe de citoyens déjà pas représentatif. Mais alors, à quoi servent les parlementaires, les études d’impact, les commissions parlementaires ? C’est totalement en contradiction avec une démocratie parlementaire. 

J. P. B. : On pourrait dire aussi que c’est l’imposition de la communication en mode de gouvernance. Concernant l’environnement et l’écologie, peu des propositions de la convention ont été retenues. Mais à quoi sert-il alors de mettre en place de tels lieux d’échanges si c’est simplement pour faire de la communication ?

Si vous deviez vous souvenir d’un moment fort de votre présidence, quel serait-il ?

J. P. B. : Je dirais les États généraux de la démocratie territoriale, parce que c’était une initiative originale, qui avait le mérite de vouloir reprendre le contact avec les élus de terrain, un sujet particulièrement sensible, en tant qu’ancien président du Sénat. Nous avions plus de 1 000 élus locaux venus à Paris et dans les concertations et travaux réalisés, c’étaient plus de 10 à 15 000 personnes qui étaient associées. 

B. A. : Le souvenir qui m’a le plus marqué concerne un député socialiste, Patrick Roy, qui avait des positions bien ancrées. À chacune des questions orales au gouvernement, il semait un trouble systématique par ses interventions intempestives teintées d’un certain humour. Naturellement, en tant que président d’assemblée, il m’horripilait. Patrick Roy a été victime d’un cancer agressif. Je suis allé le voir pendant qu’il se soignait et je me souviens qu’il faisait preuve d’un courage inouï. Il a eu une rémission, est revenu et il a posé une question d’une charge émotionnelle incroyable. Il a dit qu’il nous aimait, que la vie était belle et il avait raison. J’étais excessivement ému et c’est certainement une des rares fois où un président de l’Assemblée nationale a applaudi un député de l’opposition.

Cet article a initialement été publié dans le numéro 24 d’Émile, paru en mars 2022.