Débat - Un Parlement en mutation ?

Les élections sénatoriales, qui renouvelleront la moitié de l'hémicycle, soit 170 élus, se tiendront le 24 septembre prochain. À cette occasion, Émile vous propose une réflexion sur le rôle du Parlement et des élus. 

Jusqu’ici, à quelques exceptions près, la politique ressemblait à un cursus honorum, qui se construisait pas à pas, sur plusieurs décennies… tout semble avoir changé avec l’arrivée d’Emmanuel Macron, à 39 ans, à la présidence de la République et avec l’élection, après la sienne, d’une très large majorité des députés de son parti à l’Assemblée nationale. Ces élections législatives semblent, en effet, avoir amené au Parlement des profanes qui ont décidé de s’investir quelques années en politique, avant de retourner à leur métier d’origine. Cette perspective changerait-elle l’exercice du mandat parlementaire ? Et la vision, très jupitérienne, du pouvoir présidentiel par Emmanuel Macron remettrait-elle en cause les rapports qui ont prédominés jusqu’ici, sous la Ve République, entre l’exécutif et le législatif? Pour répondre à ces questions, Émile a réuni, au Sénat, l’historien Jean Garrigues, président du Comité d’histoire parlementaire, et deux personnalités aguerries de la vie politique française : l’ancien Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, et le sénateur de la Côte-d’Or, François Patriat, ancien membre du parti socialiste, qui a créé et pris la présidence du groupe En Marche au Sénat.

Propos recueillis par Anne-Sophie Beauvais (promo 01) et Maïna Marjany (promo 14) - Photos par Claire-Lise Havet

Pour commencer, une question simple : la politique est-elle un métier ? 

Jean-Pierre Raffarin

Jean-Pierre Raffarin a débuté sa carrière dans le privé. Giscardien, il est membre actif du parti républicain puis de l'UDF. Après une première expérience de conseiller municipal à Poitiers, il est élu député européen en 1989 puis sénateur de la Vienne en 1995. La même année, il est nommé ministre des PME, du Commerce et de l'Artisanat. En 2002, Jacques Chirac le choisit comme Premier ministre après sa réélection. Il retrouve son poste de sénateur en 2005. Le 27 juin 2017; il annonce son retrait de la vie politique. 

Jean-Pierre Raffarin : La politique, c’est globalement un métier, dans la mesure où il y a de plus en plus un devoir d’efficacité. L’opinion publique est tellement exigeante sur les résultats qu’il faut assurément avoir une forme d’expérience et de professionnalisme, notamment pour surmonter un certain nombre de difficultés. L’improvisation et l’impuissance sont vraiment de plus en plus considérés comme des défauts du système politique. Bien sûr, ce professionnalisme doit s’accompagner de convictions. Et il est clair aussi qu’il faut toujours chercher cet équilibre entre fraîcheur et expérience. C’est difficile, mais c’est l’enjeu de la politique. 

François Patriat : D’un point de vue éthique, la politique ne devrait pas être un métier. Mais elle a tendance à le devenir, dans la mesure où elle exige à la fois une vision et une pratique qui ne sont pas courantes dans les autres activités professionnelles. La pratique de la vie parlementaire dans les hémicycles, l’organisation de la fonction de député ou de sénateur sur le territoire, tout cela implique forcément une forme de professionnalisme. Toutefois, ça ne peut être qu’une profession à caractère exceptionnel, parce qu’il faut être conscient qu’elle peut s’arrêter à tout instant. Et si on ne l’a pas anticipé, dans son esprit et dans sa pratique quotidienne, c’est très difficile à surmonter.

À la lumière de ce que vous venez de dire, que pensez-vous des résultats des dernières élections législatives qui ont amené de nombreux néophytes à l’Assemblée nationale ? Un certain nombre d’entre eux semblent vouloir s’investir en politique, comme des amateurs éclairés, le temps d’un mandat, avant de retourner à leur métier d’origine…

François Patriat

Vétérinaire de formation, François Patriat a commencé à militer au PS en 1974. Conseiller général dès 1976, il devient député en 1981 puis maire de Chailly-sur-Armançon en 1989. En 2000, il entre au gouvernement comme secrétaire d'Etat aux PME puis ministre de l'Agriculture et de la Pêche. Président de la région Bourgogne en 2004, il est élu sénateur de la Côte-d'Or en 2008 et réélu en 2014. A la fin du mois de juin 2017, il crée le groupe parlementaire La République En Marche au Sénat, dont il prend la présidence. 

Jean-Pierre Raffarin : Le changement auquel nous assistons est peut-être un bienfait pour l’exercice démocratique. Que les institutions soient quelquefois obligées de renouveler complètement leur ressource humaine n’est pas forcément une mauvaise chose. Cela permet un ajustement avec les aspirations de l’opinion. Le système était peut-être un peu trop sclérosé, et le renouvellement insuffisant, il était donc nécessaire de revoir nos pratiques politiques. Ces nouveaux élus vont progressivement gagner en expérience et en efficacité. Je ne crois donc pas qu’en termes d’analyse sociologique, démographique ou politique, ce soit quelque chose qui affaiblisse la démocratie.

François Patriat : Ce renouvellement n’est pas une première sous la Ve République. C’est arrivé quatre fois : en 1958, 1968, 1981 et 2017. Mais, cette fois-ci, les deux partis qui ont gouverné sous la Ve République pendant 60 ans ont été défaits à l’élection présidentielle, et ont été minoritaires lors des élections législatives. Autre changement important : avant, les parlementaires pensaient qu’ils étaient élus grâce à leur parcours personnel, leur expérience d’élus locaux ou leur rôle dans leur parti… Alors que là, ils ont été élus d’abord parce qu’ils ont été choisis par le mouvement du chef de l’État. Ils savent, pour beaucoup, qu’ils doivent leur élection uniquement au président de la République.

Dans ces conditions, comment vont s’organiser selon vous les rapports entre le Parlement et l’exécutif ? 

François Patriat : Pour le chef de l’État et le chef du gouvernement, je pense qu’avoir des parlementaires novices peut être une bonne chose : ils ne sont pas habitués aux petites manœuvres qui consistent à jouer des majorités, à être contestataires, voire frondeurs. Je remarque une différence dans cette alternance, le souci de jouer collectif. Je crois qu’il y aura non pas une forme de discipline « godillot », mais l’idée que  « nous sommes là pour faire réussir le chef de l’État ». Ces parlementaires arrivent ensemble et souhaitent travailler en équipe, alors qu’avant tout le monde pensait individuellement « je veux faire ma place, je veux telle commission, tel rapport ». Ces nouveaux élus cherchent ensemble à savoir comment se répartir les rôles pour être efficaces collectivement. Simplement, cette majorité peut être plus difficile à gouverner, parce que plus nombreuse, et que beaucoup aspireront à des responsabilités. Il va falloir partager les tâches pour que chacun puisse exister et progresser.

Jean-Pierre Raffarin : Les mauvaises pratiques sont celles qui s’apprennent le plus vite. (sourire) Ce qui va manquer, ce sont les procédures, les mécanismes et toutes les méthodes de travail qu’il va falloir construire pour être efficace et créatif, et pour pouvoir s’appuyer sur une organisation majoritaire puissante, avec un réseau de lieutenants, au sein des commissions notamment. Au fond, la question est davantage une question managériale : comment une majorité de cette dimension peut s’organiser et être gérée pour combiner efficacité et bonne ambiance…

Il y a une dernière évolution que vous n’avez pas évoquée : ces parlementaires n’ont plus de mandat local. C’est la fin de l’enracinement du député sur un territoire ? 

François Patriat : Avec la fin du cumul des mandats et leur limitation dans le temps, c’est vrai que l’appropriation de la fonction parlementaire est différente. Les élus d’aujourd’hui comprennent qu’ils n’auront plus de mandat local servant de parachute et qu’ils seront moins connectés au territoire. Il y aura plus de travail au parlement, puisqu’ils seront parlementaires à temps plein, et en même temps, ils devront aller chercher sur le terrain une forme de légitimité. Le dialogue avec leurs administrés sera moins aisé que lorsque les élus présidaient des intercommunalités, des mairies ou des conseils généraux. Cela signifie donc plus de spécialisation et parallèlement, une mobilisation différente. Ces nouveaux élus savent que la durée de leur mandat est limitée, c’est en cela que l’état d’esprit va changer.

Jean-Pierre Raffarin : Lors des dernières législatives, on a eu en effet le sentiment que l’enracinementétait un paramètre pratiquement neutre. Les députés En Marche ont été davantage élus grâce à l’étiquette du mouvement que grâce à leur implantation locale. Cela va certainement évoluer dans le temps, l’enracinement va reprendre de l’importance, et on va voir ceux qui sont capables de s’enraciner et ceux qui n’y arrivent pas. Deux classes politiques vont certainement se développer, une locale et une nationale.

Peut-on dire que la Ve République n’a jamais rien vécu de comparable avec ce qui se passe aujourd’hui ?  

Jean Garrigues

Ancien élève de l'ENS de Fontenay-Saint-Cloud, Jean Garrigues est professeur d'histoire contemporaine à l'université d'Orléans et à Sciences Po. Ses recherches portent sur la vie politique en France du milieu du XIXe siècle à nos jours, notamment les relations entre pouvoir économique et politique, le Parlement et les contre-pouvoirs. Il préside le Comité d'histoire parlementaire et politique (CHPP), fondé en 2002, et dirige la revue Parlement(s): revue d'histoire politique. Il vient de publier le livre Présidents, au coeur du pouvoir (Les Faunes, 2016)

Jean Garrigues : Le référent que l’on peut avoir, c’est celui de 1958 : nous avons eu également à ce moment-là un profond renouvellement de la classe politique, avec la perspective de subordonner une majorité parlementaire à un homme dans le cadre d’un parlementarisme dit « rationalisé ». La différence, c’est que la majorité du général de Gaulle en 1958 était beaucoup plus hétérogène et turbulente que celle d’Emmanuel Macron aujourd’hui. Pour deux raisons : une partie des députés qui soutenaient le général de Gaulle avaient déjà une expérience de la IVe République, et beaucoup d’entre eux, issus de la droite libérale, n’étaient pas des gaullistes purs et durs. Entre 1958 et 1962, ils n’ont cessé de se rebeller contre lui, notamment contre sa politique algérienne. Aujourd’hui, la situation est différente : Emmanuel Macron bénéficie du soutien d’une majorité largement homogène et sans expérience politique, issue de la République En Marche, et dont la plupart des élus lui doivent directement leur élection. C’est beaucoup plus confortable.  

Et en 1968 ? N’a-t-on pas eu, au lendemain des événements, une majorité parlementaire aussi importante que celle d’aujourd’hui ? 

Jean Garrigues : Il n’y a sans doute pas eu dans toute l’histoire de la Ve République une majorité qui soit aussi disciplinée que celle que l’on a aujourd’hui. À l’issue des élections des 23 et 30 juin 1968, c’est vrai que le groupe UDR, celui des gaullistes, représentait pour la première fois dans l’histoire de la Ve République une majorité absolue de l’Assemblée, avec plus de 60 % des sièges. C’était le contrecoup de la révolte de mai 68 et de la dissolution qui avait suivi. Mais là encore, c’était un groupe en réalité plus divisé que celui de la République En Marche, avec des sensibilités très diverses, comme l’a d’ailleurs montré un an plus tard le conflit ouvert entre Georges Pompidou, président de sensibilité conservatrice, et son Premier ministre Jacques Chaban-Delmas, plus progressiste. C’est encore plus flagrant avec la « vague bleue » de 1993, qui voit cohabiter 245 députés RPR de la droite gaulliste chiraquienne avec 213 élus de l’UDF, c'est-à-dire la droite libérale giscardienne. Le résultat de cette division a été l’affrontement Chirac-Balladur lors de l’élection présidentielle de 1995. Rappelons par ailleurs qu’en 1981, après l’arrivée de François Mitterrand au pouvoir et la « vague rose » qui avait donné 58 % des sièges aux socialistes, le groupe majoritaire était là aussi secoué par de fortes tensions entre les ultras, les mitterrandistes et les rocardiens. Le président du groupe parlementaire de l’époque, Pierre Joxe, avait eu fort à faire pour discipliner sa majorité.

Est-ce à dire que la vocation d’une Assemblée sous la Ve République est d’être finalement soumise au président de la République ? 

Jean Garrigues : Non bien sûr, elle a un rôle de contre-pouvoir à jouer, même si l’évolution de la pratique politique sous la Ve République, et notamment le fait majoritaire à partir de 1962, fait qu’il y a une tendance à l’auto-discipline des élus de la majorité. Toutefois, si ce rôle de contre-pouvoir s’exerce de manière destructrice, comme ce fut le cas avec les « frondeurs » face à François Hollande, c’est une machine à perdre les élections. Au fond, c’est souvent au Sénat que l’opposition, qu’elle soit issue de la majorité ou de la minorité, peut se faire de manière plus intéressante et constructive, dans un contexte plus apaisé. C’est pourquoi le Sénat doit jouer à plein son rôle de production législative, par un travail en profondeur, dépassionné, débarrassé des contraintes de la binarité politique et de la disciplinarisation des élus. C’est à méditer.

“« Le référent que l’on peut avoir, c’est celui de 1958: nous avons eu également à ce moment-là un profond renouvellement de la classe politique  » Jean Garrigues ”

Monsieur Raffarin, vous qui avez été à la fois parlementaire et Premier ministre, comment définissez-vous le rôle du Parlement vis-à-vis de l’exécutif : contre-pouvoir ou soutien de la politique gouvernementale ? 

Jean-Pierre Raffarin : Il y a ce que dit la Constitution et il y a la pratique. Nous ne sommes pas dans un régime présidentiel, mais nous sommes dans un régime dont le général de Gaulle disait que le président est l’homme en charge de l’essentiel. Les institutions de la Ve République donnent la priorité à l’alternance sur la représentativité. On ne cherche pas à ce qu’à un moment donné le parlement soit le plus représentatif possible de l’opinion, mais on confie pour cinq ans des responsabilités à un homme ; cet homme-là doit avoir les capacités de gouverner et le Parlement doit pouvoir assumer ses responsabilités dans ce contexte-là. En cas d’insatisfaction, on doit pouvoir s’en séparer à terme par une capacité d’alternance.

Mais nous souffrons aujourd’hui de l’impuissance politique qui a été souvent dénoncée par l’opinion publique…

Jean-Pierre Raffarin : Cette impuissance politique, la Ve République voulait la combattre dès le départ, mais on s’est aperçu que les pouvoirs qu'elle donnait ne se suffisaient pas ; il faut aussi et surtout l’autorité et les compétences du président de la République. Selon les présidents, il y a des niveaux d’autorité, de capacité de rayonnement, de charisme, etc. qui ne sont pas les mêmes. Le président Macron, malgré son jeune âge, a montré dès les premières semaines que l’autorité était un paramètre qu’il voulait maîtriser. Et ça, la Ve République le lui permet. Cette autorité signifie que le président est en charge de l’essentiel, donc que le Parlement ne doit pas être là pour entraver le rôle du président. En revanche, il a un rôle très important, notamment à travers le lien de confiance avec le Premier ministre, qui peut aller jusqu’à la censure. Il s’agit donc d’un lien menaçant. Contrairement au Président, le Parlement peut censurer le gouvernement et donc faire démissionner le Premier ministre. Il existe donc une capacité parlementaire forte de résistance.

Monsieur Patriat, vous qui avez été élu à l’Assemblée nationale et au Sénat, quelles sont les différences entre ces deux chambres? 

François Patriat : J’ai aimé la turbulence et l’énergie de l’Assemblée nationale, quand j’y étais jeune parlementaire, et j’apprécie aujourd’hui le calme et la réflexion du Sénat, pour la qualité du travail que nous pouvons y mener. Dans le fonctionnement de l’Assemblée, il y a une instantanéisation, une pression médiatique, qui vous font réagir en permanence aux événements quotidiens de la vie civile et politique. Les questions d’actualité à l’Assemblée, par exemple, sont forcément conflictuelles, on est dans le spectacle et non dans la réflexion politique. Ici, au Sénat, on a plus de liberté pour s’intéresser à tel ou tel domaine et approfondir les sujets. On est moins tyrannisés par la permanence ou par la menace de réélection immédiate. C’est peut-être plus propice à une vision sur le long terme qu’à l’Assemblée nationale.

“« J’ai aimé la turbulence et l’énergie de l’Assemblée nationale. Et j’apprécie aujourd’hui le calme et la réflexion du Sénat, pour la qualité du travail que nous pouvons y mener.  » François Patriat”

Monsieur Raffarin, quel sentiment portez-vous sur la nomination d’Edouard Philippe à Matignon ? Certains, dans votre famille, l’ont vu comme une trahison. 

Jean-Pierre Raffarin : C’est évidemment difficile puisqu’il s’agit d’un projet de refondation. La question dans ce contexte est de savoir si on y participe ou non. Pour Les Républicains comme pour les autres, il y a deux attitudes possibles : ceux pour lesquels la refondation ne peut pas se faire sans la droite, et ceux pour lesquels la refondation est une manœuvre de la gauche pour se ressourcer. Donc, « la refondation ne nous intéresse pas » disent les uns,  et « la refondation n’a de sens que si des responsables politiques de droite et du centre y participent avec des élus de gauche », disent les autres. Ce qu’a fait Edouard Philippe relève d’une logique politique courageuse. De mon point de vue, ce n’est absolument pas une faute morale.

François Patriat : Je pense, en effet, que ce qui est parfois considéré par certains – souvent les fantassins de chaque parti – comme un acte de déloyauté est davantage, à mes yeux, un acte de courage et de lucidité politique.

Jean-Pierre Raffarin : Et l’idée d’ouverture n’est pas nouvelle : quand Bernard Kouchner rejoint Nicolas Sarkozy ou quand Jean-Pierre Soisson rejoint François Mitterrand, ils le font avec cette idée qu’ils peuvent espérer influer un peu différemment sur la politique du gouvernement. Là, c’est le Premier ministre qui est nommé, le patron de la majorité ; on confie donc à cet homme un poids considérable dans la refondation. Cela n’avait jamais été tenté.

Comment voyez-vous l’avenir du parti socialiste face à La République En Marche ? 

François Patriat : La ligne politique du parti socialiste a toujours vécu sur la synthèse. Or, là, j’ai le sentiment que la synthèse n’est pas possible. C’est la fin du cycle d’Épinay. Une recomposition ne pourra pas se faire sans une révision déchirante de la ligne politique. Et les élus socialistes vont donc devoir se déterminer individuellement, en fonction de leurs convictions, de leur appartenance, de leur histoire… Mais je pense que la fraction de la gauche qui est allée vers En Marche – je parle des électeurs pas des élus – ne retourneront pas au PS. Le parti socialiste n’aura plus demain ni l’hégémonie ni la puissance qu’il a eu par le passé. Je pense qu’il ne disparaîtra pas, mais qu’il risque de devenir un parti radical bis.

Au-delà du PS, dans ce contexte de recomposition du paysage politique, est-ce que les deux partis traditionnels de droite et de gauche ont encore vraiment un rôle à jouer ? 

Jean Garrigues : Ils correspondent à des cultures politiques séculaires, et une culture politique ne s’évanouit pas en quelques années. De plus, il existe encore un ancrage territorial fort des élus revendiquant cette culture de droite ou de gauche. La refondation d’aujourd’hui ne fait pas disparaître ces cultures-là. Elle fait disparaître l’idée que la bipolarité, qui a régné sous la Ve République, est encore efficace pour régler les problèmes de la société française. Le « ré-enchantement » de la politique que Nicolas Sarkozy et Ségolène Royal avaient suscité en 2007 a maintenu sous perfusion ce système moribond, où les partis traditionnels ne jouent plus leur rôle de production d’idées et de renouvellement des élites. C’est pourquoi, à mon sens, un phénomène du type En Marche était quasiment inévitable pour opérer une rénovation de ce système politique en panne. En revanche, il n’est pas du tout évident que la majorité absolue d’Emmanuel Macron soit suffisante pour répondre aux enjeux majeurs de notre transition sociétale. À mon sens, il va avoir besoin de majorités d’idées plus larges que celle de la République En Marche et du MoDem. Et ce sera une donnée majeure dans la recomposition de la droite et de la gauche.

Qui des Républicains ou du parti socialiste semble mieux parti pour réussir cette recomposition ? 

Jean Garrigues : À droite, la famille libérale, humaniste et progressiste, issue de l’UDF, semble avoir toute sa place dans la reconstruction d’une majorité alternative, que l’on pourrait qualifier de majorité « accordéon », autour des projets présidentiels. C’est en tout cas le projet des « constructifs ». À gauche, quelque chose qui se dessine depuis une dizaine d’années, formalisé d’abord par Manuel Valls puis à sa façon par François Hollande, à savoir l’émergence d’une gauche sociale-libérale pragmatique. Cette gauche-là séduit de plus en plus d’électeurs… qui ont voté pour Emmanuel Macron. Il y a donc une place pour ces libéraux de droite et de gauche dans la « majorité accordéon » qui pourrait se dessiner durablement, à condition qu’Emmanuel Macron en soit convaincu. En revanche, on a bien vu que la primaire de la gauche a été gagnée par Benoît Hamon sur un réflexe de ressourcement identitaire, comme François Fillon avait gagné la primaire de droite sur le même schéma. Pour tous ceux qui à droite et à gauche sont attachés à l’identité historique de leurs familles, et par voie de conséquence aux vieux schémas de la bipolarité, une difficulté majeure se dessine, on le voit bien : c’est la montée en puissance des deux extrêmes, qui ont tendance à occuper l’espace de l’opposition radicale. C’est évidemment un défi majeur pour les reconstructions qui s’annoncent.

Monsieur Patriat, vous avez coordonné, depuis le mois de juin, les premiers pas du mouvement En Marche au Sénat, est-ce que les sénateurs En Marche vont se gérer différemment de leurs collègues députés ? 

François Patriat : La vocation du groupe LREM au Sénat est née, premièrement, d’un souci de clarification. Les parlementaires qui appartenaient pour la plupart au groupe socialiste ont eu le besoin de clarifier leur position et ne pas rester dans un groupe où coexisteraient, de façon ambiguë, trois positions distinctes : un soutien à la carte, une opposition, ou un soutien déterminé. Le groupe LREM a donc été présent dès le mois de juin pour montrer qu’il avait un lieu d’expression des sénateurs qui ont suivi la campagne et l’élection d’Emmanuel Macron. Ensuite, avec les élections sénatoriales du mois de septembre, le groupe entend bien être à l’image génétique d’En Marche, c’est-à-dire pluraliste, en rassemblant des sénateurs EELV, RDSE, PS mais aussi LR. Il a vocation à s’élargir et s’ouvrir à des tendances diverses.

“« Nous ne sommes pas dans un régime présidentiel, mais nous sommes dans un régime dont le général de Gaulle disait que le président est l’homme en charge de l’essentiel » Jean-Pierre Raffarin ”

M. Raffarin, l’ancien Premier ministre que vous êtes a vu Emmanuel Macron en tête à tête, vous lui avez peut-être donné un ou deux conseils ? 

Jean-Pierre Raffarin : Ce que veut faire Emmanuel Macron est assez clair, la manière dont il veut le faire aussi, et ses outils pour y parvenir sont en train de se construire. Je pense que le danger serait qu’à un moment ou à un autre, l’actualité, qui est toujours gourmande, le dévore. Il faut être prudent sur la séduction des Français. Une des leçons de l’expérience que les élus nouveaux n’ont pas encore apprise, c’est la versatilité de l’opinion. Ils vont voir, ces jeunes élus, devant leur permanence, des manifestations ; certaines vont être durables, longues, et d’autres ne vont être que les humeurs d’un moment. Quand on a un peu d’expérience politique, on apprend à distinguer cela et avoir de la distance sur l’actualité. C’est vraiment ça qui est important aujourd’hui. Les systèmes de communication sont tels qu’ils demandent toujours trop au politique, et le politique est devenu trop bavard, il s’est usé. Je pense donc que le président doit aujourd’hui être très attentif à une forme de sobriété de son expression. On revient finalement à l’essence de la Ve République, dans sa sobriété initiale…